El derecho de acceso a la información pública
1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. UN DERECHO INDIVIDUAL Y COLECTIVO. EFECTOS E IMPLICANCIAS DE SU EJERCICIO POR PARTE DE LA CIUDADANÍA.
El derecho de acceso a la información pública se desprende del derecho a la información, siendo éste último el género y aquél su especie con plena autonomía.
El bien jurídico que se pretende tutelar es el “acceso” a la información pública. La información corresponde a la categoría de bienes inmateriales o intangibles y posee una nota típica, la de ser un medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos, es decir, que tiene un valor propio e instrumental, en cuanto sirve como presupuesto del ejercicio de otros derechos y del funcionamiento institucional de contralor de los poderes públicos. En este sentido, surge de la noción de un derecho de acceso a la información, como exigencia de sociabilización de la información y, por ende, como límite a la exclusividad o al secreto de la información.
La información pública es todo aquél mensaje cuyo contenido es de incumbencia de todos los ciudadanos, y por ello, en principio, debe ser conocido por todos. El derecho protege aquí la publicidad y la libre circulación de la información, a fin de que sea accesible a todos en forma efectiva.
Según Ekmekdjian, se entiende por publicidad el “deber de comunicar los actos de gobierno de la opinión pública, para que los ciudadanos tengan la posibilidad de tomar conocimiento de aquellos, de su contenido, de su gestación y concreción, y ejercer el control del poder que les compete”. (Ekmekdjian, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, Depalma, Buenos Aires, 1994, pág. 151).
El derecho de acceso a la información pública puede ser visto desde dos ángulos diferentes y complementarios a la vez, en su faz individual, el derecho de acceso a la información pública tiende a potenciar el ámbito de autonomía de los individuos a los efectos de lograr su plena realización que se dará en función de la posibilidad de concreción del plan de vida elegido por cada individuo. Asimismo tiende maximizar el campo de autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un contexto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones. Tal es el criterio que consagran la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Universal de Derechos del Hombre y la Convención Europea de Derechos Humanos.
Se dice también que implica también un derecho colectivo, en cuanto el bien jurídico tutelado (el acceso a la información pública) es un bien público o colectivo y, en este sentido, tiende a proporcionar un mecanismo o andamiaje de control institucional, tanto frente a autoridades públicas como frente a particulares cuya situación de poder de injerencia o inducción permite la determinación de conductas de otros particulares o su misma subordinación.
Así, en su expresión como derecho colectivo, se convierte en un instrumento del régimen republicano, toda vez que permite, a través de su ejercicio controlar los actos de gobierno. Actos que deben ser publicitados y transparentes.
En consecuencia, en la medida en que los ciudadanos puedan hacer uso del derecho al acceso a la información pública, podrán también acceder al derecho a la libre expresión, los derechos políticos y los derechos sociales.
2. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SU RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL.
El derecho a informar y ser informado implica uno de los derechos fundamentales y constitutivos del Estado constitucional de derecho.
Hasta la reforma de 1994, el derecho de acceso a la información pública surgía implícitamente de los siguientes artículos:
· Artículo 1°; que establece la forma republicana de gobierno, que es uno de los principios que integran el de la publicidad de los actos estatales;
· Artículo 14; que contempla el derecho de los habitantes de la Nación de peticionar a las autoridades y de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa.
· Artículo 33; que establece los derechos implícitos que se derivan de la forma republicana de gobierno y de la soberanía popular.
Luego de la reforma, si bien no se incorporó una norma genérica, se recepta tal derecho en:
· Artículo 38; que establece el acceso a la información pública en relación con los partidos políticos.
· Artículo 39; que reconoce nuevas formas de participación ciudadana como la iniciativa popular.
· Artículo 40; que establece la consulta popular.
· Artículo 41; que prevé el acceso a la información pública en materia ambiental.
· Artículo 42; que consagra el derecho de los consumidores y usuarios de bienes y servicios a obtener una información adecuada y veraz.
· Artículo 43; datos personales obrantes en los archivos o registros públicos o privados destinados a proveer informes.
A partir de la reforma constitucional de 1994, puede decirse que el derecho de acceso a la información pública se incorpora con jerarquía constitucional a nuestro ordenamiento interno a través de varios tratados de derechos humanos: la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13.1); Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXIV); Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (artículo 19, inciso 2°) y Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 19).
3. Estado de situación aCTUAL a nivel normativo:
A) Legislación Nacional:
El Decreto 1172/03 de “Mejora de la Calidad de la Democracia y de sus Instituciones” (publicado en el Boletín Oficial el 04/12/2003) garantiza y regula por primera vez el ejercicio del derecho de acceso a la información, pero lo hace solo en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.
En los considerandos de la norma se establece que “…el derecho de acceso a la información pública es un prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción, optimizar la eficacia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día a día para ayudar a definir y sustentar los propósitos para una mejor comunidad”.
En su anexo VII prevé el “Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional”, que en el artículo 5 establece como principio rector que toda persona tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información pública, respetando el estándar internacional en la materia.
Pero dicho principio está acompañado por otros que lo hacen efectivo, a saber:
Ø Legitimación activa amplia: para solicitar información no hace falta cumplir ningún tipo de requisito, basta con el pedido por escrito, con identificación del requirente, sin necesidad de fundar el pedido ni manifestar el motivo del requerimiento”. El artículo 6 establece: “toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado”. El artículo 11 establece: “la solicitud de información debe ser realizada por escrito, con la identificación del requirente, sin estar sujeta a ninguna otra formalidad. No puede exigirse la manifestación del propósito de la requisitoria. Debe entregarse al solicitante de la información una constancia del requerimiento”.
Ø Principio de publicidad o de máxima apertura: se establece que toda la información es por principio pública. Las excepciones están taxativamente enumeradas para resguardar la información clasificada, reservada y sensible que hace a la protección de los intereses del Estado o de un tercero, lo cual acota el margen de discrecionalidad para denegar su acceso. El silencio de la Administración es interpretado como negativa a brindar la información, quedando expedita la acción de amparo por mora. El articulo 8 establece: “se presume pública toda información producida u obtenida por o para los sujetos mencionados el en artículo 2“.
Ø Plazos reducidos, oportunos y razonables: el Poder Ejecutivo debe responder dentro de los diez días hábiles administrativos y solamente podrá pedir una prórroga de diez días más por medio de un acto fundado, que debe ser comunicado en forma fehaciente al requirente. El artículo 12 establece: “el sujeto requerido está obligado a permitir el acceso a la información en el momento que le sea solicitado a proveerla en un plazo no mayor de diez días. El plazo puede ser prorrogado en forma excepcional por otros diez días, de mediar circunstancias que hagan difícil reunir la información solicitada. En su caso, el sujeto requerido debe comunicar fehacientemente por acto fundado y antes del vencimiento las razones por las que hace uso de tal prórroga. La información debe ser brindada en el estado en que se encuentre al momento de efectuarse la petición, no estando obligado el sujeto requerido a procesarla o clasificarla. Cuando la información contenga datos personales o perfiles de consumo, estos datos deben ser protegidos”.
Ø Principio de gratuidad o de costos mínimos: Sólo podrán cobrarse los gastos de reproducción. El artículo 9 establece: El acceso público a la información es gratuito en tanto no se requiera su reproducción. Las copias son a costa del solicitante.
Ø Principio de accesibilidad: la administración debe proveer el amplio y fácil acceso a la información, debiendo actualizar y dar a conocer información básica de sus dependencias para orientar al público en el ejercicio de su derecho. El Poder Ejecutivo debe publicar tal información a través de las páginas de internet y debe informar la ciudadano acerca de cómo ejercer este derecho. Asimismo se debe brindar información completa oportuna y veraz. El artículo 10 establece: los sujetos en cuyo poder obre la información deben prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad, asegurando un amplio y fácil acceso. La información debe ser provista sin otras condiciones mas que las expresamente establecidas en el presente. Asimismo deben generar, actualizar y dar a conocer información básica, con el suficiente detalle para su individualización, a fin de orientar al publico en el ejercicio de su derecho.
Ø Información pública: comprende la información que haya sido creada, obtenida u obre en poder o esté bajo el control de los sujetos del artículo 2, o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa. El principio consiste en la obligación de proveer dicha información, no obstante el derecho encuentra su límite cuando la solicitud implique crear o producir información con la que no se cuente al momento de efectuarse el pedido, pues en este caso no existe dicha carga, excepto que exista una obligación expresa a producirla, en cuyo caso se debe proveer. El artículo 5 establece: Se considera información, a los efectos del presente, toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados en el artículo 2 o que obre en su poder o bajo su control, o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, incluyendo las actas de las reuniones oficiales. El sujeto requerido debe proveer la información mencionada siempre que ello no implique la obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el Estado se encuentre legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla.
B) Legislación Provincial:
La provincia de Buenos Aires cuenta, con un marco normativo específico referido al reconocimiento del derecho de acceso a la información pública. El derecho de mención se encuentra, primera y principalmente regulado por la Constitución de la Provincia. Así los Artículos 1°, 11, 12 inciso 4°, 28, 38 se refieren a la materia.
Ø Legitimación activa: la ley 12.475 establece en su artículo primero que: se reconoce a toda persona física o jurídica que tenga un interés legítimo, el derecho de acceso a los documentos administrativos, según las modalidades establecidas en la presente ley. Sin embargo, el decreto reglamentario número 2549/04 es más amplio al disponer en su artículo 4 que toda persona física o jurídica tiene derecho de acceso a documentos administrativos. Es decir no se supedita el ejercicio del derecho a la comprobación de un interés legítimo.
Ø Información Pública: conforme el artículo 2 de la ley 12.475 se consideran documentos administrativos toda representación gráfica, fotocinematográfica, electromagnética, informática, digital o de cualquier otra especie, que contenga datos o informaciones provenientes de órganos públicos del Estado Provincial cuya divulgación no se encuentre prohibida expresamente por la ley. El Decreto 2549/04 establece en su artículo 3: entiéndese como documentos administrativos a los fines del presente Reglamento General toda representación gráfica, fotocinematográfica, electromagnética, informática, digital o de cualquier otra especie que contenga datos o informaciones provenientes de órganos públicos del Poder Ejecutivo Provincial cuya divulgación no se encuentre prohibida expresamente por la ley.
Ø Legitimación Pasiva: poseen obligación de informar según el artículo 2 de la ley 12.475, los órganos públicos del Estado Provincial. El decreto 2549/04 establece en su artículo 2: el presente reglamento general es de aplicación a organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo jurisdicción del Poder Ejecutivo.
Ø Requisitos: La solicitud de acceso a los documentos debe ser fundada. Ella se presentará por escrito firmado en el que consten los datos identificatorios personales del solicitante y ante la dependencia oficial que ha conformado el documento o lo retiene en su poder (artículo 5 de la ley 12.475). La diferencia con el decreto 2549/04 es que el artículo 12 no exige que la solicitud sea fundada, en cuanto al resto de los requisitos la norma no presenta diferencias.
Ø Gratuidad: la ley 12.475 establece en su artículo 3 que el examen de los documentos es gratuito. El artículo 5 del decreto establece que el procedimiento de acceso a documentos administrativos debe garantizar el respeto por los principios de publicidad, celeridad, informalida, accesibilidad, igualdad y gratuidad.
Ø Accesibilidad: el artículo 20 del decreto establece que los sujetos comprendidos en el artículo 2 de este reglamento general no se encuentran obligados a crear o producir documentos, salvo que el Estado se encuentre obligado a ello, en cuyo caso deberá proveerlos. El artículo 21 establece: en el caso de documentos que contengan información parcialmente pública y reservada, los sujetos obligados deben permitir, de resultar posible, el acceso a la parte pública, resguardando la información de la parte reservada.
Ø Plazos: la ley 12.475 establece como plazo en su artículo 7 que transcurridos 30 días hábiles sin que la autoridad se haya expedido, la solicitud se considerará denegada. Por su parte el decreto establece en su artículo 14, están obligados a permitir el acceso a documentos administrativos en el momento en que les sea solicitado o proveerla en un plazo no mayor a ocho días, sólo prorrogable ante circunstancias imprevisibles o excepcionales que impidieran poner a disposición los documentos solicitados en el término aludido, en cuyo caso, y ante justificación razonable y cierta de las circunstancias, podrá extenderse el plazo diez días, lo que debe ser comunicado a los interesados antes del vencimiento del plazo regular. El artículo 17 establece que transcurridos 30 días hábiles sin que la autoridad competente diera respuesta al pedido de acceso a documentos administrativos o la misma fuese parcial, ambigua o inexacta, la solicitud se considerara denegada.
Ø Excepciones al derecho de acceso a la información pública: el artículo 6 de la ley dispone: el derecho de acceso a los documentos no se otorgará cuando se trate del examen de actos preparatorios, en los casos explícitamente establecidos por leyes especiales, y cuando la divulgación de ellos pudiere perjudicar el derecho de privacidad de terceros o afectar su honor. ARTICULO 16. Denegatoria. El derecho de acceso a los documentos administrativos no se otorgará cuando:
a).- se trate del examen de actos preparatorios,
b).- la divulgación de ellos pudiera perjudicar el derecho de privacidad de terceros o afectar su honor,
c).- se trate de información expresamente clasificada como reservada, especialmente la referida a seguridad, defensa o política exterior;
d).- sea información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario provincial;
e) secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos;
f) información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un tercero obtenida en carácter confidencial;
g) información preparada por los sujetos mencionados en el artículo 2º de este Reglamento General, dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aquéllos y que se refiera a exámenes de situación, evaluación de sus sistemas de operación o condición de funcionamiento o a prevención o investigación de la legitimación de activos provenientes de ilícitos;
h) información preparada por asesores jurídicos o abogados de la Administración cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o procedimientos de investigación o cuando la información privare a una persona el pleno ejercicio de la garantía del debido proceso;
i) cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional;
j) información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona.
k).- se trate de información protegida por leyes especiales.
La denegatoria debe ser resuelta por un funcionario de jerarquía equivalente o superior a director provincial, por acto fundado.
Ø Vía habilitada: Contra las decisiones que denieguen el derecho de acceso a documentos administrativos podrán interponerse los recursos administrativos y/o acciones que el ordenamiento jurídico permita (artículo 18 del decreto 2549/04). Por su parte la ley establece que contra las decisiones que denieguen el derecho de acceso a documentos, o en caso previsto en el artículo 7 podrán interponerse las acciones de amparo o habeas data, según corresponda (artículo 8).
C) Legislación Internacional:
El derecho de acceso a la información pública está receptado en;
· Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica); artículo 13.1
· Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo 19.
· Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 19.2
De los siguientes principios, sentencias, resoluciones y declaraciones surge como éstandar internacional que debe reconocerse una legitimación procesal activa amplia para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
1- Principios:
ü “Estándares Mínimos de París” (LXI Conferencia de la International Law Association) año 1984.
ü “Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”, año 1984.
ü Principios de Johannesburgo “Seguridad Nacional, Libertad de Expresión y Acceso a la Información ”, noviembre de 1999.
ü Principios de Lima “Libertad de Expresión y Acceso a la Información en poder del Estado”, British Council, Concejo de Prensa Peruana, año 2000.
2- Corte Interamericana de Derechos Humanos:
ü Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. La colegiación obligatoria de periodistas (artículos 13 y 29, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Solicitada por el gobierno de Costa Rica.
ü Caso “La última tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros vs. Chile, sentencia del 5/02/2001) Serie C, N° 73.
ü Caso “Herrera Ulloa vs. Costa Rica”, sentencia del 2/07/2004, serie C, N° 107.
ü Caso “Ricardo Canese” sentencia del 31/08/04, serie C, N° 111.
3- Organización de los Estados Americanos.
ü “Declaración de Chapultepec sobre libertad de prensa”, adoptada por la conferencia hemisférica sobre libertad de expresión celebrada en México en marzo de 1994.
ü “Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA ”, octubre de 2000.
ü AG/Res. 1932 (XXXIII-O/03) “Acceso a la Información Pública : Fortalecimiento de la Democracia ”, junio de 2003.
ü Declaración Socius Perú 2003, “Lineamientos para la Legislación de Acceso a la Información ”.
ü AG/Res. 2057 (XXXIV-O/04) “Acceso a la Información Pública : fortalecimiento de la Democracia ” junio de 2004.
ü Declaración Conjunta “Mecanismos para la Promoción de la Libertad de Expresión”, diciembre de 2004.
4. LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA POR PARTE DE LA JURISPRUDENCIA.
v JURISPRUDENCIA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES:
Primer caso: “Gantus, José Luis c/ Poder Ejecutivo y otros s/ amparo”, del 9 de agosto de 2005.
Los hechos:
El accionante promueve acción de amparo contra el poder ejecutivo de la provincia de Buenos Aires, más precisamente contra el Servicio Penitenciario dependiente del Ministerio de Justicia. Basa su pretensión en la violación a su derecho de defensa, toda vez que, la autoridad administrativa omitió responder a sus pedidos de vista y de copia de actuaciones relacionadas con su legajo y demás documentación vinculadas a su persona que se encontraban en poder de dichas dependencias.
Asimismo, imputa a la administración arbitrariedad e ilegalidad manifiesta y que atento al plazo transcurrido la vía del amparo resulta ser la idónea para procurar acceder a la información que solicitara.
Considera que el derecho al acceso a la información pública se funda en el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno.
Reprocha a la administración una conducta omisiva por no realizar las gestiones conducentes ante la unidad penitenciaria y no poner a su disposición las referidas actuaciones.
La solución en primera instancia:
En primera instancia, el juez hizo lugar a la acción de amparo promovida y ordenó al servicio penitenciario, la entrega de copia íntegra y autenticada del legajo personal del actor y la restante documentación relativa a exámenes médicos y constancias de accidentes, durante su permanencia en la unidad carcelaria número 1 (unidad de Olmos) e impuso las costas a la demandada.
Sobre dos cuestiones basó su fallo el juez, la primera de forma, pues consideró que son inconducentes las vías procesales administrativas para obtener el objeto perseguido, pues constituyen una carga excesiva y un dispendio jurisdiccional que excede el objeto de la contienda. La segunda, de fondo, en tanto el derecho al acceso a la información pública se funda en el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno.
En ese sentido, señaló que es reprochable la conducta omisiva que tuvo la administración al no efectuar las gestiones conducentes ante la unidad penitenciaria y no haber facilitado la puesta a disposición de las actuaciones.
Contra dicho pronunciamiento, la demandada articuló recurso de apelación ante la Cámara.
Los argumentos del apelante son los siguientes:
- Que no se incurrió en omisión.
- Que el actor no cumplió los recaudos de la solicitud prescriptos por el artículo 5 de la ley 12.475, entre otros defectos que endilga a las notas presentadas por aquél en sede administrativa.
- Que el actor no concurrió a la dependencia para conocer la suerte de su reclamo. Es decir que la conducta remisa fue la del interesado y no la de la autoridad administrativa.
La solución por parte de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo:
Por su parte, la Cámara hizo lugar al recurso deducido. Y se refirió por separado a la cuestión de forma y fondo.
El voto de la mayoría:
En lo concerniente al derecho al acceso a la información el Dr. De Santis señaló expresamente: “nadie duda que el acceso a la información pública constituya un derecho fundado en el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno, ni que resulte un medio idóneo de control en el ejercicio del poder, como lo afirma el sentenciante. Tampoco, por cierto, acerca de la obligación de los funcionarios públicos de preservar la intimidad, cuando la divulgación de información pueda afectar el derecho de las personas.”
Para la mayoría, no existió en el sub lite, acto de gobierno cuya publicidad haya sido retaceada o restringida, o en algún modo, obstaculizada por la administración pública demandada, como así tampoco existió un ejercicio del poder estatal cuyo control se vio impedido o perjudicado por la falta de publicidad.
Tampoco en el presente caso se presentó una situación que ameritara preservar la información personal de alguien cuya divulgación podría afectar el derecho a la intimidad ya que se trataba de información relativa al propio solicitante. Es decir los funcionarios públicos no debían cumplir con dicha carga. Por ello, consideran que en caso no se ocultaron las actuaciones administrativas.
Bajo el prisma de que el accionante no demostró, en su situación especial, cuál era el perjuicio irreparable que se incrementaba con el paso del tiempo sin poder obtener por parte de la administración la información relativa a su pedido, máxime teniendo en cuenta que no medió por parte de la autoridad una negativa expresa o tácita a brindar la información.
Por otra parte, señalan que las notas presentadas por Gantus, en un primer momento indujeron a error a la administración, ya que creyeron que se trataba de una persona perteneciente al servicio penitenciario, en calidad de empleado de la misma y no que había permanecido detenido en dicha unidad carcelaria.
Así la mayoría resolvió, revocar el fallo de primera instancia.
El voto de la minoría:
Entiende que el pronunciamiento se dictó a fin de reparar la omisión administrativa lesiva, configurada por el exceso de tiempo y consecuente inactividad en que incurrió la demandada para poner al actor en conocimiento de las constancias atinentes a sus antecedentes personales y hechos ocurridos durante su detención en una unidad carcelaria del Servicio Penitenciario de la Provincia.
Para ello se fundó en las disposiciones de la ley 12.475 y normas constitucionales de las que derivan la publicidad de las actuaciones y actos estatales y el derecho de información de los particulares, sobre todo si aquéllos conciernen a situaciones en las que se acredita un interés legítimo tal como ocurrió en el caso.
En el voto minoritario se refirió por separado a cada uno de los argumentos vertidos por la apelante en el recurso.
En primer lugar, que no puede la administración ampararse en el hecho de que Gantus no concurrió a la dependencia en procura de la información, porque dicha circunstancia no es óbice para que la administración cumpla cabalmente con su obligación de suministrar los datos requeridos.
En segundo lugar, que de las notas presentadas surge claramente cual era el motivo de la consulta ante el servicio penitenciario, razón por la cual se encontraban satisfechos los requisitos del artículo 5 de la ley 12.475.
En tercer lugar, que la información que se persigue no se refiere a terceras personas sino el acceso a datos relativos al interesado.
En cuarto lugar, que la defensa traída por la apelante resulta inconsistente, ya que no supera el mero desacuerdo con lo resuelto y por ello, no alcanza a constituir una crítica efectiva a su respecto.
Por último, los defectos de los escritos de los administrados no son impedimento para que la administración actúe, desarrolle e impulse el trámite. Esta tiene el deber de realizar todos los actos conducentes, y cuenta con la potestad y los medios necesarios para llevar adelante dicha diligencia y subsanar las imperfecciones en que incurran los particulares. Máxime teniendo en cuenta el principio de informalismo que rige el procedimiento administrativo en salvaguarda del derecho de defensa del administrado.
Señaló que en cuanto al cumplimiento o no de los plazos procesales para acudir mediante la vía del amparo, en ningún momento la autoridad administrativa procuró aún judicializada la cuestión acercar la información al actor, sino que por el contrario la demora en obtener respuesta es lo que habilitó la vía del amparo para el demandante. Y que al no atender el reclamo se constituyó una lesión al derecho de defensa del reclamante.
Así la administración realizó un obrar antijurídico. Entiende que con la solución que se arriba por mayoría en el presente caso no solo se contrapone con la expresa pretensión de la demanda sino también con el principio de efectiva y oportuna tutela judicial.
El derecho al acceso a la información: concepto.
Dentro del fallo tanto por el voto de la mayoría como de la minoría se conceptualizó el derecho al acceso a la información, así se sostuvo: “…el derecho a la información pública constituye un derecho fundado en el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno” (Del voto del Dr. De Santis).
De las disposiciones de la ley 12.475 y normas constitucionales se deriva la publicidad de las actuaciones y los actos estatales y el derecho de información de los particulares, sobre todo si aquéllos conciernen a situaciones en las que se acredita un interés legítimo. (del voto de la Dra. Milanta ).
Conclusión.
Si bien, en el fallo en lo concerniente al fondo de la cuestión se reconoce en reglas generales que los ciudadanos cuentan con el derecho a acceder a la información, no menos cierto es que por purismos procesales se vacia de contenido dicho derecho y se dificulta al actor poder ejercerlo en plenitud. La mayoría considera que la vía del amparo no es la elegida para resolver la cuestión planteada. Y reenvía al actor a acudir nuevamente a la sede administrativa en procura de sus derechos, derechos que por cierto fueron desconocidos ante dichos organismos. La minoría entiende que mediante este fallo se priva al accionante del derecho a una tutela judicial efectiva.
Segundo caso: “Di Pietro, Marcelo Leonidas y otro c/ Municipalidad de Bahía Blanca s/ amparo”, del 20 de abril de 2006.
Los Hechos:
Marcelo Leonidas Di Pietro y Hernán Rodolfo Peter, promovieron acción de amparo contra la Municipalidad de Bahía Blanca, al no obtener por parte de dicho organismo el listado de beneficiarios de los planes de Jefas y Jefes de Hogar y demás planes de empleo y/o subsidios que administra la comuna. Incluyeron en la solicitud que se consignara en dicho listado los nombres, apellidos, números de documento y domicilio de los beneficiarios.
Dicha solicitud en principio no obtuvo resultado y luego la respuesta fue negativa por parte de la administración.
Por tal motivo, le reprocharon a la municipalidad ocultamiento en la información pública de esas constancias.
Cabe señalar, que el pedido que efectuaron dichos ciudadanos también lo hicieron en carácter de candidatos a concejales por dicha comuna y como contribuyentes de dicho municipio.
La solución en primera instancia:
El señor juez de grado hizo lugar a la demanda de amparo y condenó a la municipalidad de Bahía Blanca para que dentro del plazo de cuarenta y ocho horas entregue a los actores de la información requerida.
Para ello, el juez argumentó que los peticionantes cuentan con legitimación activa suficiente, que la negativa por parte del municipio en brindar dicha información no encuentra respaldo normativo y que la vía del amparo es pertinente para cumplir con dicho objetivo.
Asimismo señaló el carácter público de los datos solicitados, como así también de que los actores pertenecen a dicha ciudad y ponderó el principio republicano de publicidad.
Refirió que con dicha información no se compromete el derecho a la intimidad de los beneficiarios.
Contra dicho pronunciamiento la Municipalidad de Bahía Blanca interpuso recurso de apelación que tramitó ante la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata.
Los argumentos del apelante:
La demandada negó la falta de respuesta que se le imputó, así como la existencia de actuación con ribetes de ilegalidad o arbietrariedad manifiesta. Sostiene que los amparistas tienen un interés simple y resaltan el derecho a la privacidad de los titulares de los beneficios.
En lo concerniente al recurso de apelación en sí, dos son los agravios del demandado:
- El cuestionamiento de la legitimación activa que localiza en los actores
- La protección de la privacidad de los beneficiarios de los planes municipales de asistencia.
La solución por parte de la Cámara de Apelaciones en lo contencioso administrativo:
El voto de la mayoría:
En lo relativo a la legitimación de los accionantes, se consideró que no presentaban un interés especial que los habilitara para acceder a dicha información.
La ley 12.475 en su artículo 1 establece el interés legítimo para franquear el acceso a documentos administrativos, situación que no se dio en la especie.
La hipótesis de terceros en procura de información relativa a condiciones y datos de otras personas, con apoyo en el derecho a la información del artículo 12 inciso 4 de la constitución local, amerita la armonía necesaria con el resguardo de la intimidad y privacidad que es deber del estado proteger.
Sostuvieron que no es la cercanía o proximidad en la relación de vecindad de los actores lo que determina el grado de legitimación sino, por el contrario, el interés concurrente en relación a la pretensión esgrimida, es decir, el modo en que amplía o se limita el circulo vital de derechos de la persona en relación a la información requerida (del voto del Dr. Spacarotel).
Por ello, al no especificar en la solicitud cuál es el interés diferenciado que los ampara y en que medida la indisponibilidad de la información se presenta como un agravio de insusceptible reparación para optar por la vía del amparo, no corresponde hacer lugar a dicha acción.
No surge acreditado en autos, la manifiesta o arbitraria conculación de derechos o garantías constitucionales en perjuicio de los actores.
Tampoco es posible identificar arbitrariedad ni ilegalidad manifiesta en la actuación comunal.
Por ello, votaron por revocar el fallo apelado.
El voto de la minoría:
Otra fue la mirada vertida en torno a la capacidad de legitimación que presentan los amparistas para la Dra. Milanta.
El hecho de que los actores sean ciudadanos de Bahía Blanca denota una intensidad en el interés que esgrimen que se diferencia del común de cualquier ciudadano. A dicha circunstancia, se sumaba que la información la solicitaron en su carácter de candidatos a concejales lo cual adicionaba a su condición de vecinos una justificación diferencial en relación a cualquier ciudadano común.
Por otra parte, resultan ser contribuyentes de dicho municipio lo que hace más que reconocer que poseían la legitimación para acudir en procura de la información.
El derecho de acceso a la información: concepto.
Se define como el derecho que le asiste a cualquier ciudadano a informarse de los actos de gobierno. Esa publicidad es inherente al estado republicano y democrático y que constituye una carga política de la función gubernamental.
La ley 12.475 reconoce a toda persona física o jurídica que tenga interés legítimo, el derecho de acceso a los documentos administrativos, según las modalidades establecidas por la presente ley (art. 1) y que contra las decisiones que denieguen el derecho de acceso a documentos, o el caso de que se considere denegada la solicitud de acuerdo al art. 7, podrán interponerse las acciones de amparo o habeas data, según corresponda (art. 8). Estas normas subconstitucionales, al igual que otras dictadas en el orden nacional (vgr. Decreto 1172/03), exhiben la clara tendencia a brindar instrumentos normativos reglamentarios que posibiliten la efectividad y operatividad de los principios constitucionales de transparencia pública, participación ciudadana y publicidad, inherentes al estado de derecho (arts. 1, 33, CN.; 1, 11, 12 inc. 4, 193 inc. 1 t concs., C.P.).
El artículo 1 de la ley 12.475, viene a consagrar el acceso a la información como derecho individual, en tanto se configura como uno de los ejes de definición del acceso a la información exhibido como correlato de la libertad de expresión. Bajo este punto de vista, el acceso a la información se sitúa en el plano de justificación de los derecho individuales, y más específicamente, en el marco de los llamados derechos de libertad o derechos-autonomías, dirigidos a sustentar el espacio de autonomía personal de los individuos y a permitirles la realización de un plan de vida que se ajuste a su libre decisión.
En este marco, el derecho de acceso a la información cumple la función de maximizar el campo de autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un contexto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones.
Bajo esta óptica, el acceso a la información pública así consagrado, se muestra como un derecho fundado en una de las características principales de gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración. Esta característica se explica a partir de los propios cimientos del ejercicio del gobierno representativo: la representación democrática tiene carácter temporal, y el ejercicio de funciones públicas en nombre de la representación otorgada por el pueblo soberano está abierta al refrendo o escrutinio de la población en cuyo nombres e gobierna, a través del voto (artículo 1 de la Const. Nacional ).
Conclusión:
En el caso desarrollado precedentemente lo que intenta señalar el tribunal es que el derecho no fue reconocido porque no cumplían los amparistas con los requisitos establecidos por la ley para acceder a dicha información. Se contrapuso no solamente el derecho de los ciudadanos a la privacidad sino que además se hizo hincapié en que se debe contar con un interés legítimo para acceder a información sobre terceros, el simple interés no es suficiente para poder ejercer dicho derecho, toda vez que al no ser derechos absolutos cuentan con limites impuestos por el legislador, en este caso contar con razones suficientes.
Las razones esgrimidas por los amparistas no lograron satisfacer el denominado “interés legítimo” que entienden debe presentarse para solicitar información a la administración pública. Lamentablemente, el tribunal no se detuvo a detallar ante que supuestos de “interés” hubiese sido posible que contaran con la información solicitada.
Sigue sin quedar en claro, si todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, o si por el contrario ante cada pedido en particular se analizará si el ciudadano cumple con los requisitos para poder ejercer plenamente dicho derecho.
Tercer fallo “Suárez, Alejandro César c/ Municipalidad de Florencio Varela s/ amparo”, del 4 de diciembre de 2008.
Los hechos:
Alejandro César Suárez, en su carácter de titular del períodico “Mi ciudad”, promovió acción de amparo contra la Municipalidad de Florencio Varela, ya que solicitó a dicha comuna que le proporcione la nómina completa de empleados permanentes y contratados que prestan funciones en dicha comuna y sus dependencias, con el detalle de nombre y apellido, DNI, antigüedad, actividad desarrollada, área en la que se desempeña, y sueldo o importe percibido en tal concepto.
Manifestó que transcurridos treinta días hábiles de realizada la presentación no obtuvo respuesta alguna por parte de la administración.
La solución en primera instancia:
El señor juez de grado resolvió desestimar la acción de amparo promovida por no encontrarse acreditados los extremos necesarios.
Para arribar a dicha decisión, sostuvo que en parte el reclamo resultaba abstracto, toda vez que la comuna publicó la información que el actor reclamaba en su sitio oficial de internet y que respecto al resto de los datos, no solamente el actor no había justificado adecuadamente la necesidad de contar con dicha información sino que, se encontraban comprendidos en la esfera de intimidad de las personas involucradas, por lo que un temperamento contrario podría vulnerar otras garantías constitucionales sin una causa superior que lo justifique.
Los argumentos del apelante:
Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de apelación que tramitó ante la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata.
Entre sus agravios manifestó:
- Desacuerdo con el encuadre que el señor juez de grado imprimió al caso, toda vez que su solicitud encuentra asidero en el derecho a la información, a la participación democrática y al conocimiento del destino de los fondos públicos.
- Sostuvo que el reclamo no deviene abstracto, pues la información se publicó en el sitio web de la comuna con posterioridad a la interposición de la acción.
- Que la información publicada no comprendió la totalidad de los datos requeridos, ya que no se encuentran detalladas las remuneraciones que perciben los empleados.
- Enfatizó que su derecho a la información se impone frente al derecho a la intimidad de los empleados y se justifica en un imperioso interés público en los términos de las normas constitucionales, tratados internacionales y precedentes que citó.
- Por otra parte, afirma que la publicación de los datos requeridos significó un allanamiento por parte de la demandada, convirtiendo la cuestión en abstracta.
La solución por parte de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo:
El presente se resuelve por unanimidad, cada uno por su voto.
Con la presente contienda se intenta mostrar comprendidos diversos derechos y garantías de raigambre constitucional, toda vez que el actor invocó el derecho a la información relacionada con la gestión municipal mientras que la parte demandada manifestó que la información requerida se encuentra protegida por el derecho a la intimidad.
En primer lugar, cabe señalar que parte del reclamo incoado por el actor fue acogido favorablemente en sede administrativa.
En segundo lugar, que el derecho al acceso a la información se encuentra amparado por la normativa tanto constitucional como provincial e internacional.
Afirman que si bien es cierto que la información define la relación del estado con los ciudadanos, dicho acceso en cuanto a su ejercicio reconoce límites. Ya que el derecho en estudio no es absoluto.
El remedio elegido por el actor no satisface los recaudos de procedencia exigidos por las normas. El amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales y exige, para su apertura, circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad e ilegalidad manifiestas que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, solo eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita.
En el presente caso, la Municipalidad no obró con ilegalidad o arbitrariedad manifiesta que permitan tener por configurados los presupuestos para habilitar el amparo. Toda vez que, dicho organismo, ha merituado el perjuicio que, de acogerse la petición del accionante en su integridad, podría derivar para terceros.
Por ello, votaron por confirmar la sentencia de grado y desestimar por improcedente el recurso de apelación contra ella promovido.
El derecho al acceso a la información: concepto.
La difusión de la información define la relación en que se encuentran el Estado y los ciudadanos, incidiendo en el grado de democracia del que goza una comunidad y que el Estado al disponer de esa información obtiene un fuerte elemento de poder, lo que ha permitido sostener que “la información debe estar al alcance del público como medio de traslación y morigeración del poder del Estado” (Bianchi, A. B.: “El Habeas data como medio de protección del derecho a la información objetiva en un valioso fallo de la Corte Suprema ”, en LL-1998-F-297), circunstancias que han derivado en la existencia del derecho al acceso a la información, no es lo menos que, como todos los derechos reconocidos a la población, su ejercicio reconoce límites.
Si bien se ha sostenido que el derecho de acceso a la información permite a su titular solicitar, recibir, consultar datos e información pública, sin necesidad de invocar fundamento alguno otorgándole a su ejercicio una gran amplitud, lo cierto es, que en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, la ley específica en la materia, prescribe que “La solicitud de acceso a la los documentos debe ser fundada” (artículo 5 de la ley 12.475).
Conclusión:
Nuevamente en este fallo como en el anterior se alude al derecho a la privacidad como a satisfacer un interés legítimo para franquear el acceso a la información solicitada. Por dicha razón, y al entender el tribunal que no se encuentran acreditados dichos extremos considera que el peticionante no puede tener un acceso amplio a la información que solicitó. Le ponen un coto al ejercicio de los derechos.
v JURISPRUDENCIA NACIONAL:
Es interesante desarrollar el tema de la legitimación activa con respecto al derecho de acceso a la información pública a partir del análisis de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Monner Sans”, del 26 de septiembre de 2006.
El caso: el actor, por su propio derecho, invocando la calidad de ciudadano y de usuario, interpuso acción de amparo, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y la ley 16.986, contra el Estado Nacional – Estado Mayor General de la Fuerza Aerea- a fin de obtener una orden judicial dirigida a la Dirección de Aeronavegación de la Fuerza Area Argentina o al organismo que en el futuro la sustituya en la actividad de controlar y supervisar las aeronaves comerciales que se encuentren bajo su jurisdicción. La orden consiste en que la Dirección mensualmente en dos diarios de circulación en toda la República Argentina , realice un informe explícito y fundado respecto de la calificación mensual de las empresas aerotransportistas respecto de la seguridad que ofrecen sus aeronaves. La sentencia dispondrá que el organismo señale en que lugar y horarios el usuario puede compulsar los antecedentes de aquello que debe motivar la publicación en los diarios argentinos. Dispondrá asimismo un sistema rotativo de esas publicaciones mensuales, para aventar cualquier suspicacia en punto a que todos los diarios que lleguen a todas las provincias argentinas, tengan la aptitud de registrar en sus páginas la imprescindible información que debe consignarse en los textos pertinentes.
Argumentó que ha utilizado y utilizará en el futuro el servicio de aerotransporte comercial e invocó como base legal de su pretensión el derecho a la información, a la seguridad y a la vida.
La sentencia en primera y segunda instancia: admitieron parcialmente la demanda solamente en lo que se refiere al derecho que el actor tiene, en su condición de usuario, a una información adecuada y veraz (artículo 42 de la CN ). Así la sentencia de primera instancia plenamente confirmada por la cámara intimó a la Dirección Nacional de Aeronavegabilidad para que “en el plazo de veinte días que se fija al efecto, establezca el lugar y los horarios en los cuales los usuarios y las asociaciones que los nuclean van a poder consultar las conclusiones de dicho organismo acerca del control del estado de los aviones de las distintas empresas de aerotransporte y de la documentación sobre cuya base fueron elaboradas”.
Los argumentos de la demandada: a lo largo de todo el proceso, la parte demandada se ha opuesto al progreso de la acción por entender que “no estaba dado el requisito de causa justiciable, establecido en el artículo 116 de la CN , que habilitara la intervención del poder judicial de la nación”. Controvirtió de esa manera la aplicación que hacen los jueces de los artículos 42,43 y 116 de la CN para admitir la legitimación del demandante. Sostiene que el actor no ha alegado un daño lo suficientemente particularizado para iniciar una causa y que, en todo caso, no es la demandada quien debería satisfacer la información adecuada y veraz, sino la empresa prestataria. Interpuso recurso extraordinario y de hecho ante la Corte.
La solución de la Corte : La mayoría del tribunal invocando el artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación , declaró inadmisible el recurso extraordinario y la queja interpuesta ante la denegación parcial de aquél. Por su parte la disidencia utilizó los siguientes argumentos:
§ Los únicos temas que han sido propuestos a esta Corte por la parte recurrente y que cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 14 de la ley 48, en particular su inciso 3, son la ausencia de causa justiciable y la obligación de brindar información adecuada y veraz establecida en el artículo 42 de la CN. Los demás cuestionamientos contenidos en el recurso de queja vinculados a la arbietrariedad en la admisión de una acción de amparo no han sido objeto de una adecuada fundamentación.
§ En cuanto a la legitimación procesal activa, afirmo que desde la reforma constitucional de 1994, la configuración de una causa o controversia judicial puede referirse tanto a un derecho individual, cuanto a un interés o derecho de incidencia colectiva, es decir que tiene por objeto un bien colectivo o público.
§ La expresión incidencia colectiva del artículo 43 de la CN debe entenderse en el sentido de que el acto lesivo del bien público afecta a toda la comunidad que tiene el uso y goce de ese bien que, por esa razón, se denomina público o colectivo.
§ Dicho artículo asigna la defensa en juicio de esos intereses colectivos a ciertos sujetos, a quienes el bien no les pertenece en exclusividad, pues es colectivo o público.
§ La sola circunstancia de que el actor no pueda invocar un daño particularizado o un derecho o interés propio no es suficiente para negarle legitimación si ha invocado la defensa de un bien colectivo.
§ Si el actor invoco la calidad de usuario y consumidor pertenece a la categoría de afectado, toda vez que, esto es, por expresa disposición constitucional uno de esos bienes colectivos justiciables (artículo 43 CN).
§ Se configura una causa judicial en cuanto el daño o perjuicio está dado por la denegación de información sobre las inspecciones llevadas a cabo por la Dirección de Aeronavegabilidad, lo que impide tomar la decisión de consumo, es decir, usar el servicio de aerotransporte comercial, pues el artículo 42 de la CN dispone que las autoridades públicas están obligadas a proteger a los usuarios y consumidores, entre otras cosas, de la falta de información adecuada y veraz y, en el caso, la información pretendida por el actor se halla en poder del organismo público demandado (según lo han resuelto las instancias de grado).
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